“健全国家自然资源资产管理体制,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制,统一行使所有国土空间用途管制职责。”这是十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下文简称《决定》)中关于加快生态文明制度建设的要求。
随着各部门对《决定》的落实,国家自然资源资产管理体制的相关方案也在紧锣密鼓地准备中。
针对自然资源管理体制改革中的一些关键问题,国土资源部咨询研究中心研究员王峰在近日召开的中国自然资源学术研讨会上发表专题报告。
王峰认为,自然资源的全民所有者身份不应集中在一个机构,而应由一个公共资源治理体系来联合代表公共的利益。“这个体系的决策、执行和监管过程不能都放在政府一个机构中,至少外部监管是有必要的。”他进一步表示,这里的外部监管不是有资本投资关系的资本所有者的监管,而是对公共权力的监管。
“未来的自然资源治理模式将更多地在决策阶段 (规划阶段)即是协商过程,执行阶段是合作过程,收益分享阶段是共享过程。”王峰表示,在自然资源管理方面,我们并不需要仿造一个资本管理机构来管理一个没有投资关系的企业经营。过去,政府集“裁判员”与“运动员”于一体,这主要是对政府与国有资产、国企经营管理关系的表述,而不应放在政府可以超越所有制对自然资源使用目的和使用方式的管理上。
如果我们把当前资源、资产管理中出现的如征地矛盾、官商交易、土地财政、房地产价格增长过快等问题,都归因于政府集“裁判员”与“运动员”于一身、政府集行政管理与所有者于一体,这一观点常常会误导我们的认识,导致我们无法真正深入思考导致问题的根源是我们的国有资源所有者权益实现形式多样化。
王峰强调,资源有偿使用制度是自然资源所有权权益实现的主要制度,也是使我国整个资源管理机制发生转变的最大原因,而资源开发利用工业流程并没有发生很大变化,未来资源产权改革的主要内容应围绕资源有偿使用制度进行,才能有一个明确的改革目标。不同的自然资源由于其资源利用特点、掌握资源信息的充分性不同,其有偿使用制度的具体实施也会有所不同,可以采取产权出让、出租和特许经营等方式。
“自然资源有偿使用的经济本质是获得自然资源的经济租。”王峰认为,政府在自然资源有偿使用方面主要有资源租金、服务费和相关税这三种收益,超过这三种收入的形式都是本应市场化的行为,包括入股、租赁、质押担保等,因此造成政府经营资源,需要在法律上对全民自然资源权益实现形式加以限定,否则是对自然资源全民所有者权益的侵害,可能侵害长期或后代人的利益。限制实现形式后,地方政府当前的城市改造、城镇化的资金来源也可以多样化,不用主要依靠土地一次性批租获得收入,还可以采用土地物业税、PPP模式、允许集体建设用地入市等解决城市发展的资金问题。